Publié le 29.10.2020 par Géraldine Tribault
Article Hospimedia
Pour circonscrire les risques liés à une excessive accumulation du stockage des heures supplémentaires, la Cour des comptes propose de réguler leur stockage et de revoir le dispositif de suivi. Elle rappelle l’impact de ce suivi du passif social.
Sur les trois versants de la fonction publique, le montant annuel des heures supplémentaires est de 2,3 milliards d’euros (Md€), dont 200 millions d’euros (M€) pour la fonction publique hospitalière (FPH). En plus de ce flux financier annuel, s’ajoutent les heures supplémentaires stockées, qui peuvent représenter « des volumes très importants». Des chiffres qui amènent la Cour des comptes, dans un rapport dédié aux heures supplémentaires dans la fonction publique, à demander une évolution des organisations et des régimes de temps de travail pour limiter les heures supplémentaires récurrentes non indispensables. Elle propose aussi de contenir et réguler leur stockage afin de « circonscrire les risques humains, opérationnels et budgétaires liés à une excessive accumulation » mais aussi de consolider les dispositifs de suivi et de contrôle du temps de travail des agents publics.
Récupération privilégiée
La Cour des comptes constate que le principe de la compensation horaire est « largement détourné par la pratique du stockage au-delà de l’année». Les établissements publics hospitaliers privilégient ainsi majoritairement la récupération des heures supplémentaires sur le paiement, « pour des raisons budgétaires et de régulation du temps de travail». Il s’agit d’une particularité de la FPH par rapport à la fonction publique territoriale (FPT). Dans cette dernière, la majorité des heures supplémentaires réalisées sont indemnisées, alors que moins de 30% le sont dans la FPH. Le solde est en effet soit récupéré soit stocké. Pour autant, souligne la cour, le choix de la récupération et du stockage ne signifie pas que ces heures supplémentaires n’engendreront pas de coût. Elle cite entre autres exemples l’alimentation des comptes épargne temps (CET) qui peuvent conduire indirectement à indemniser les heures supplémentaires. De ce fait, ajoute la cour, « l’existence d’un stock glissant d’heures supplémentaires non récupérées orienté à la hausse pose donc une réelle problématique de dette sociale dont la gestion par les établissements tend à être différée, essentiellement faute de moyens budgétaires».
18,5 millions d’heures stockées
Le volume d’heures stockées atteindrait 18,5 millions d’heures, soit trois fois plus que dans la FPT pour deux fois moins d’agents. Une « bombe à retardement cachée», relève la cour qui cite le rapport de Philippe Laurent de mai 2016 (lire notre article). Et l’hétérogénéité est grande d’un établissement à l’autre. Pour mesurer le phénomène, la Cour des comptes a réalisé une enquête quantitative dont les résultats lui ont permis de noter que le montant des indemnités horaires pour travaux supplémentaires payées par les établissements publics de santé s’élève à 214 millions d’euros (M€) en 2018 sur 39 Md€ de masse salariale chargée pour les personnels non médicaux. La très grande majorité de ces 214 M€ a été perçue par des agents de catégorie A (les infirmiers), à 56% avec 119 M€, et C (les aides-soignants), à 30% avec 65 M€. Dans le détail, pour les agents ayant perçu une indemnité pour avoir effectué au moins une heure supplémentaire, ces sommes ont représenté en moyenne 745 € par agent de catégorie A, 601 € par agent de catégorie B et 389 € par agent de catégorie C. La compensation des heures supplémentaires est principalement réalisée par la récupération et le stockage au sein de la FPH.
La méconnaissance impacte le climat social
En 2018, 29,5% des heures supplémentaires réalisées ont été indemnisées, tandis que 35,6% ont été récupérées, 34,3% stockées et 0,5% écrêtées, souligne la cour. Soit au total la constitution d’un passif social de plus de 18,5 millions d’heures supplémentaires. La Cour des comptes rappelle que les heures supplémentaires sont un outil qui introduit de la souplesse « nécessaire au bon fonctionnement du service public». Ainsi, elles sont inhérentes au fonctionnement 24h/24 et 7j/7 d’un établissement public de santé et s’inscrivent dans la continuité des soins aussi bien dans la FPH que dans la FPT. Néanmoins, le stock d’heures supplémentaires ni indemnisées ni récupérées dans l’année représente en valeur, avec un coût moyen de 25€ par heure, 369 M€ en 2018, voire 429 M€ « en utilisant un taux d’exhaustivité de [son] enquête de 86%». Ces constats amènent la Cour des comptes à relever le manque de connaissance du stock d’heures supplémentaires qui est « préjudiciable, notamment en termes de suivi du coût effectif et de climat social». Elle souligne aussi le fait que les mesures d’apurement « n’ont de sens que si des solutions sont trouvées pour endiguer les faits générateurs structurels». Enfin, la réalisation d’un trop grand nombre d’heures supplémentaires non récupérées rapidement « peut avoir des conséquences sur la santé des agents».
Améliorer le dispositif de suivi
Dans les établissements publics hospitaliers, les heures supplémentaires « ne font pas non plus l’objet d’un pilotage centralisé ex ante». Toutefois, la question de la gestion du temps de travail est « un sujet de préoccupation largement partagé« , les modifications trop fréquentes des plannings et les rappels sur les jours de repos trop systématiques étant problématiques. Les heures supplémentaires peuvent en être la conséquence. Pour la cour, la mise en place des 35 heures est intervenue dans un contexte d’intensification du travail et a conduit à un décompte du temps parfois « à la minute » qui n’allait pas nécessairement de soi, au moins à l’hôpital». Par conséquent, ajoute-t-elle, l’organisation du temps de travail semble être une « source importante de mécontentement des personnels et participer de l’actuelle dégradation — réelle ou perçue — des conditions de travail à l’hôpital public». La cour propose en premier lieu d’améliorer le dispositif de suivi à tous les niveaux avec, en plus pour la FPH, la nécessité d’un suivi du passif social.
La mise en place d’un outil unique et exhaustif de suivi/recensement de la dette sociale apparaît nécessaire, « tant au niveau des établissements de santé qu’au niveau national». Ce suivi permettra à terme de fiabiliser l’information sur les heures supplémentaires non récupérées non indemnisées. Une adaptation du plan de comptes hospitaliers pourrait en conséquence s’avérer nécessaire afin d’avoir une distinction claire entre l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), l’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS) et les heures payées dans le cadre des rappels sous astreinte. De plus, le CET pourrait être utilisé comme « un vecteur obligatoire d’intégration des heures supplémentaires non récupérées non indemnisées en fin d’exercice», qui permettrait de rappeler la nécessité, en l’absence de paiement, d’une récupération infra-annuelle et de suivre ces dernières, de les enregistrer comptablement mais également de poser une limite à leur inflation dans certains établissements. Le suivi pourrait être attribué à l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation (ATIH), sous réserve que la DGOS définisse clairement les attendus et les règles applicables. Par ailleurs, elle préconise de s’appuyer sur les outils numériques pour répondre à la gestion des heures supplémentaires liées aux rappels de personnel.
Le recours aux heures supplémentaires lié au Covid-19
La phase aiguë de la crise épidémique au premier semestre 2020 a exercé une très forte pression sur les établissements de santé, notamment dans les régions Île-de-France, Hauts-de-France et Grand-Est. Les heures supplémentaires, pour lesquelles des mesures ont été mises en place (lire nos articles ici et là) ont constitué l’un des outils à la disposition des directions d’hôpitaux pour faire face à l’afflux de malades. Pour l’heure, les premières remontées font état d’une augmentation des heures supplémentaires payées aux personnels non médicaux de 123 M€ entre janvier et juin 2020. Le montant des heures payées spécifiquement réalisées pour faire face au Covid-19 s’élève à 87 M€. Une augmentation particulièrement sensible dans les trois régions citées, note la Cour des comptes, le poids de la rémunération des heures supplémentaires Covid-19 étant proche des 60% dans le Grand-Est et les Hauts-de-France et 50% en Île-de-France.
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